A pályázati támogatási rendszerek egyik legfontosabb, de egyben legkockázatosabb eleme a támogatási előleg. Az előleg rendeltetése elvileg egyszerű: a kedvezményezett ne csak utólag, a teljesítés után jusson forráshoz, hanem már a projekt elején rendelkezzen az elinduláshoz szükséges pénzügyi fedezettel.

Ez különösen akkor lehet indokolt, ha a támogatott szervezetnek nincs elegendő saját likviditása a beruházás vagy program megkezdéséhez. Ilyenkor az előleg valóban segítheti a támogatott cél megvalósulását.

A probléma ott kezdődik, amikor az előleg kifizetése nem párosul megfelelő ellenőrzéssel, világos ütemezéssel és számonkérhető teljesítéssel.

A hatályos uniós támogatási végrehajtási szabályozás is abból indul ki, hogy az előleg felhasználására és az előleggel való elszámolásra vonatkozó szabályokat a felhívásban vagy a támogatási szerződésben rögzíteni kell. A támogatási előleg indokolt esetben, a támogatott tevékenység elindításához és likviditásának biztosításához szükséges legkisebb összegben nyújtható.

Ez a szabályozási logika fontos üzenetet hordoz: az előleg nem szabadon elkölthető pénz, hanem célhoz kötött, elszámolásköteles közpénzjellegű forrás.

A visszaélések szempontjából az előleg azért különösen érzékeny, mert a pénz sok esetben már a tényleges teljesítés előtt kikerül a támogatási rendszerből. Ha a projekt később nem valósul meg, csak részben valósul meg, vagy a teljesítést nem lehet érdemben ellenőrizni, akkor felmerül a kérdés: ki, mikor és milyen alapon döntött az előleg kifizetéséről, milyen biztosítékok voltak, és történt-e érdemi ellenőrzés?

Egy jól működő támogatási rendszerben az előlegnek három feltételhez kellene igazodnia:

Az első az indokoltság. Valóban szükség volt-e az előlegre a projekt elindításához, vagy az előleg csak kényelmi pénzügyi eszközként működött?

A második az arányosság. Az előleg összege igazodott-e a projekt tényleges kezdő költségeihez, vagy már az induláskor aránytalanul nagy összeg került ki a rendszerből?

A harmadik az elszámoltathatóság. Volt-e világos határidő, dokumentált teljesítés, ellenőrizhető számla, műszaki vagy szakmai igazolás, illetve visszakövetelési mechanizmus?

Különösen súlyos kérdés, ha az előleget olyan projektre fizetik ki, amely később elakad, használhatatlan eredményt hoz, vagy már a megvalósítás elején is kockázatosnak tűnik. Ilyenkor nemcsak az merül fel, hogy a kedvezményezett megfelelően használta-e fel a pénzt, hanem az is, hogy a támogatói, kezelőszervi vagy döntéshozói oldal megfelelően mérte-e fel a projekt realitását.

Az előlegek körüli visszásságok ezért nem pusztán technikai pénzügyi problémák. Ezeken keresztül gyakran láthatóvá válik a pályázati rendszer mélyebb működési zavara: a gyenge előzetes ellenőrzés, a formális döntéshozatal, az elégtelen utánkövetés, valamint az, hogy egy támogatott projekt tényleges társadalmi vagy gazdasági haszna gyakran csak utólag derül ki — ha egyáltalán kiderül.

A támogatási előleggel kapcsolatos ügyek vizsgálatakor ezért nem elegendő azt nézni, hogy történt-e formális szerződéskötés vagy számlabenyújtás. A valódi kérdések ennél mélyebbek:

Ki döntött az előleg kifizetéséről?
Milyen kockázatelemzés előzte meg a döntést?
Volt-e ellenőrizhető projektütemezés?
A kifizetett előleg mögött volt-e tényleges teljesítés?
Ha a projekt nem valósult meg, visszakövetelték-e a pénzt?
Történt-e felelősségre vonás?
Nyilvánosak-e az előleggel kapcsolatos döntések és elszámolások?

A hatályos szabályozás szerint a kedvezményezett bizonyos esetekben köteles visszafizetni a támogatási előleg el nem számolt részét, illetve a teljes előleget is, ha a kifizetési kérelem vagy más körülmény a támogatás nem rendeltetésszerű felhasználását bizonyítja.

A közérdekű vizsgálat szempontjából tehát az előleg nem mellékkérdés. Éppen ellenkezőleg: az egyik legjobb indikátora annak, hogy egy pályázati rendszer mennyire képes megvédeni a közpénzt a rosszul előkészített, életszerűtlen vagy visszaélésgyanús projektektől.

Ezért az ügy-dosszié következő részeiben külön figyelmet fordítunk azokra az esetekre, ahol az előleg kifizetése, felhasználása vagy visszakövetelésének elmaradása önmagában is közérdekű kérdéseket vet fel.